대통령중심제 유지하되 원포인트로…대통령 4년 중임제
고질적인 양당제 문제 무너뜨려야…이원집정부제
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| △ 미세먼지 속 청와대 |
(서울=포커스뉴스) 개헌(改憲)이 다시금 정치권의 화두로 떠오르고 있다. 그 동안 정의화 전 국회의장을 비롯해 여야 정치권을 막론하고 여러 차례 제기돼 온 개헌론이지만 이번엔 조금 성격이 다르다.
정세균 국회의장은 13일 20대 국회 개원식에서 "개헌(改憲)은 결코 가볍게 꺼낼 사안은 아니다. 그러나 언제까지 외면하고 있을 문제도 아니"라며 "누군가는 반드시 해야 할 일"이라고 개헌론을 꺼내들었다.
정 의장은 이어 "내년이면 소위 87년 체제의 산물인 현행 헌법이 제정된 지 30년이 된다"며 개헌의 필요성을 제기했다.
특히 이날 행사에는 박근혜 대통령을 비롯해 양승태 대법원장과 박한철 헌법재판소장, 황교안 국무총리, 이인복 중앙선거관리위원장 등 5부 요인이 모두 참석해 정 의장의 발언에는 좀 더 무게감이 실린다.
같은 날 국회에서 열린 '개헌, 우리 시대의 과제'라는 세미나에는 김무성 새누리당 전 대표를 비롯한 여야 의원 다수가 참석해 개헌에 대한 관심을 나타냈다.
개헌은 국가의 지도체제 전반을 규정하는 헌법(憲法)을 고치는 문제로, 우리나라는 1948년 정부 수립 이래 9차례에 걸쳐 헌법을 개정한 바 있다.
◆ 87년 체재 헌법 개정 왜?
헌법은 국가의 통치조직 및 기본 원리를 규정하는 가장 기본이 되는 법안이다. 우리나라는 지난 1987년 9차 개헌을 통해 국민들이 대통령을 직접 뽑는 대통령 직선제와 5년 단임제라는 행정부 체제를 확정했다.
당시 개정된 헌법의 제70조는 '대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다'고 규정했다. 또 제67조는 '대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의해 선출한다'고 규정짓는다.
이는 수십 년의 군사독재정권을 거치는 동안 자신의 집권을 장기화하기 위해 개헌을 시도했던 과거에서 비롯된다. 9차에 걸쳐 개헌이 진행되는 동안 우리나라는 '사사오입 개헌' '3선 개헌' '대통령 간선제' 등 국민의 기본권을 제한하는 일들이 벌어졌다.
이에 지난 1987년 6·10 민주화운동을 계기로 이뤄진 9차 개헌에서는 아예 대통령제의 기본을 5년 단임제로 규정하게 된 것.
개헌론이 계속해서 제기되는 이유는 여기에서 비롯된다. 지난 1993년 들어선 문민정부 이래로 민주 질서가 자리를 잡게 됨에 따라 '87년 체제'의 한계를 넘어설 필요가 제기되는 것.
개헌론의 큰 줄기는 크게 두 가지로 하나는 현행 대통령중심제인 통치 체제를 이원집정부제나 의원내각제로 전환하는 것이다. 다른 하나는 대통령 중심제를 유지하되 통치의 효율성을 위해 5년 단임제를 4년 중임제로 고치자는 것이다.
◆ '지난'한 헌법 개정 절차와 방정식
국가의 통치체제를 개편하는 작업이다 보니 개정은 매우 어렵다.
먼저 대통령이나 국회재적의원의 과반수 이상의 의원이 발의, 20일 이상 기간을 공고한 뒤 60일 이내에 국회에서 의결해야 한다. 의결은 재적의원 2/3의 찬성을 얻어야 한다.
개헌안이 의결됐을 경우에는 국민투표에 붙인 뒤, 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 대통령은 과반수의 찬성을 얻은 경우 개헌안을 즉시 공포해야 한다.
단순히 방식만 간단치 않은게 아니다. 다음 정권을 차지하기 위한 각 정파, 정당의 이해관계에 따라 고차방정식이 대입된다. 개헌이 쉽지 않은 가장 큰 이유면서도 가장 쉽게 풀릴 수 있는 이유다.
◆ 대통령중심제 유지하되 원포인트로…대통령 4년 중임제
여러 개헌 시나리오 중 많은 지지를 얻고 있는 것 중의 하나가 현재 5년 단임으로 규정돼 있는 대통령제를 4년 중임으로 바꾸자는 주장이다.
박근혜 대통령은 지난 2012년 새누리당 대선 후보 시절에 4년 중임제 공약을 내건 적이 있고, 문재인 더불어민주당 전 대표도 지난 대선 때 같은 내용을 공약했다. 이와 관련해 잠재적 대권 주자인 오세훈 전 서울시장과 박원순 서울시장, 손학규 전 더민주 상임고문 역시 같은 입장이다.
4년 중임 개헌의 경우 현행 대통령 중심제를 그대로 유지하면서, '원포인트'로 개헌을 할 수 있어 사회적 합의 비용이 적게 들고, 갈등을 최소화할 수 있다는 장점이 있다.
현행 5년 단임체제 하에서 대통령이 정책을 추진할 수 있는 시간이 5년에 불과해 연속성 있는 정책을 추진하기 어렵다는 비판이 제기된 바 있다. 국가 단위의 사업을 추진하는데 있어서 대통령에게 주어진 시간이 5년이다 보니 정권이 바뀌게 될 경우 실질적인 성과를 보기 어렵다는 것.
이를 방지하기 위해 대통령의 중임을 허용하되 4년에 한번씩 국민의 심판을 받도록 해, 성과를 점검하자는 것이 4년 중임 개헌의 골자다.
국회의원의 임기가 4년으로 규정돼 있는 것도 4년 중임 개헌의 필요성을 뒷받침하는 중요한 근거다. 정권을 잡은 대통령이 총선의 결과에 따라 정책 추진 동력을 잃거나, 대통령 5년·국회의원 4년으로 규정돼 있는 임기가 꼬여 예측가능한 정책 입안이 어렵다는 것.
4년 중임제로 개헌하게 될 경우 총선과 대선이 2년에 한번씩 반복돼 정권에 대한 국민의 총의를 반영하게 된다는 것도 또다른 장점으로 꼽힌다.
다만 단점으로는 우리 정치의 고질적인 문제점으로 꼽히는 양당제를 극복하기에 어렵다는 점이다. 반대파들은 개헌이 국가의 중대사로 쉽게 할 수 없다는 점을 고려, 다양한 민의를 수렴할 수 있는 다당제를 보장하는 방향으로 이뤄져야 한다고 주장하고 있다.
현재 대통령중심제 국가 중 4년 중임제를 채택하고 있는 대표적인 국가로는 미국이 있다.
◆ 고질적인 양당제 문제 무너뜨려야…이원집정부제
이원집정부제는 대통령중심제와 의원내각제를 절충한 형태로, 행정부가 대통령과 총리로 이원화돼 권한을 행사하게 된다. 평시에는 총리가 행정권을 행사하지만 비상시에는 대통령이 행정권을 행사하는 것이 골자로 분권형 대통령제로 불리기도 한다.
정의화 전 국회의장은 재임 당시 여러 차례 이원집정부제 개헌을 주장한 바 있고, 여권 잠룡인 김무성 새누리당 전 대표도 지난 2014년 10월 중국 순방 당시 "오스트리아식 이원집정부제도 검토해야 한다"고 밝힌 바 있다.
'친박' 핵심인 홍문종 의원도 지난 해 반기문 대망론과 관련, '반기문 대통령-친박계 총리'라는 이원집정부제 개헌을 주장한 바 있다.
이원집정부제의 핵심은, 평시에는 행정권을 총리가 행사하며, 대통령은 외교·국방 등의 권한을 행사하는 것이다. 통상적으로 대통령은 선거를 통해 선출하고, 의회의 다수당 대표가 총리를 맡게 된다.
의원내각제와 대통령중심제를 절충한 것이라, 한국 정치의 고질적인 양당 체제를 깰 수 있다는 장점이 있다. 다양한 당이 나타날 수 있게 돼, 정치 스펙트럼에 대한 국민의 선택권이 넓어지며, 그림자 내각(Shadow Cabinet-정권 획득을 대비해 예정해두는 내각) 등 보다 예측가능한 선택을 할 수 있다.
다수당이되 과반 의석을 얻지 못한 경우에는 정치적 지향점이 비슷한 당과 연립정부를 구성하는 등 보다 유연한 정치 형태를 보일 수 있게 된다.
현행 대통령중심제를 채택하고 있는 우리나라에서 이원집정부제를 채택하기 위해서는 많은 난항이 예측된다. 4년 중임 개헌의 경우 '원포인트 개헌'이 가능하지만 이원집정부제 개헌의 경우 말 그대로 헌법을 토대를 새로 세워야 하는 것.
헌법 뿐만 아니라, 현행 소선거구제를 다당제에 적합한 중·대선거구제로 개편하는 등 관계 법령들의 재정비까지 그야말로 해야할 일이 산더미.
이런 과정에서 많은 사회적 갈등 비용이 발생할 것으로 예상된다. 정당 간의 대화가 익숙치 않고 정쟁에 익숙한 정치 풍토 때문에 이원집정부제를 받아들이기에는 이르다는 지적도 제기된다.
이원집정부제를 채택하고 있는 대표적인 국가로는 프랑스와 독일이 있다.박근혜 대통령과 여야 대표, 원내대표의 5자 회동이 예정된 22일 오전 서울 중구 태평로의 한 고층건물에서 바라본 청와대가 미세먼지로 뿌옇게 흐려져 있다. 2015.10.22 양지웅 기자 박근혜 대통령이 13일 오전 서울 여의도 국회에서 열린 20대 국회 개원식에 참석해 연설을 마친 뒤 정세균 국회의장과 악수하고 있다. 2016.06.13 사진공동취재단 13일 오전 서울 여의도 국회에서 열린 20대 국회 개원식에 참석한 정세균 국회의장이 개원사를 하고 있다. 2016.06.13 사진공동취재단 정세균 국회의장과 정진석 새누리당 원내대표, 우상호 더불어민주당 원내대표, 박지원 국민의당 원내대표, 20대 국회 전반기 상임위원장들이 14일 오전 동작구 국립서울현충원을 방문해 참배를 위해 이동하고 있다. 2016.06.14 박동욱 기자
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